08-04-28
«DIVIDE ET IMPERA»
Объяснять причины конфликтов руководителей региональной власти и глав местного самоуправления несовершенством действующего законодательства стало уже общим местом. Живучесть закона, сталкивающего лбами губернаторов и мэров, обусловлена не столько патологической влюбленностью нации в масштабные социально-политические эксперименты, сколько канонической нормой государственного менеджмента, сформулированной еще римским сенатом — «divide et impera». Разделяй и властвуй.
Слабость высшей государственной власти, лукаво заявившей некогда «Возьмите себе суверенитета, сколько хотите», породила не только войну за наследство империи, которая велась противоборствующими элитными и олигархическими группировками, но и войну в самой машине государственного управления.
Усиление региональных лидеров, легко решавших «формальную» проблему собственной легитимизации, грозило распадом страны на множество суверенных вотчин и ганзейств. Идея появления суверенных образований в составе России (например, создание Уральской Республики) уже всерьез обсуждалась на федеральном уровне. Нарождающийся класс всенародно избранных региональных феодалов создавал серьезную угрозу целостности и суверенитету страны. Им срочно необходимо было кого-то противопоставить. Эта задача и легла на институт местного самоуправления, основной миссией которого стало противодействие усилению губернаторов. Мэры крупных городов, наделенные рядом прав и полномочий, стали рыцарями без страха (хотя и не без упрека), и многие из них сложили головы «на той далекой, на гражданской».
Лишая глав регионов монопольного права на владение и распоряжение имеющимися в регионе ресурсами, мэры навязали им латентную войну на внутреннем фронте и тем самым отвлекли их от активных действий на внешнем фронте — фронте против государства.
С одной стороны, появление института местного самоуправления и война крупных феодалов с мелкими суверенами повергла страну в пучину локальных междоусобиц и управленческий хаос. С другой — именно это остановило сползание страны к конфедеративной системе и позволило государству накопить кое-какие ресурсы для того чтобы взять управление на себя.
Однако в начале 2000-х годов ситуация стала заметно меняться. Государственная власть усиливалась, восстанавливая работу традиционных институтов, обеспечивающих соблюдение интересов государства. Одной из таких структур, сыгравшей заметную роль в укреплении страны, стал институт полпредов президента. Он был наделен большими политическими полномочиями и осуществлял их не в субъектах федерации, как раньше, когда полпред вынужден был записываться на прием к губернатору, а на территориях сразу нескольких субъектов. Теперь уже региональные лидеры вынуждены были ездить на прием к полпредам. Являвшиеся непосредственными представителями государства, полпреды зачастую принимали на себя роль третейских судей в спорах губернаторов и мэров. Манипулируя интересами и тех и других, они постепенно начали контролировать ход «региональных военных операций», а зачастую и управлять ими, ослабляя или усиливая нужных им мэров или губернаторов. В течение достаточно короткого времени контроль над избирательными процессами и, соответственно, контроль над управлением кадров, имеющих доступ к сосредоточенным в регионе ресурсам государства, почти полностью оказался в руках полпредов. Время самостийных региональных князей и независимых мэров заканчивалось.
К 2005 году ситуация была уже настолько хорошо подготовлена, что государство одним росчерком пера изменило систему выборов региональной исполнительной власти, применив к губернаторам меру пресечения их независимой легитимации.
Изменения в избирательном законодательстве не коснулись местного самоуправления, но если кто-то наивно полагал, что это ослабит губернаторов, укрепит мэров или повлияет на снижение конфликтности в их взаимоотношениях, то это было явным заблуждением. Впитавшие с молоком матери традиции Византии, отечественные политики очень умело могут превращать свои поражения в победы. Главы регионов, потерявшие самостоятельность, вдруг поняли, что, получив «назначение» из рук президента, они стали обладателями ресурса, о котором несколько лет назад даже не могли и мечтать. Немедленно экстраполировав на себя авторитет президента, несостоявшиеся удельные князья идентифицировали себя как его наместники в регионах.
Как и следовало полагать, чудеса реинкарнации не убедили мэров. Если избираемые мэры по-прежнему опирались на «волю населения», то губернаторы стали выразителями «воли государства».
Одновременно с восстановлением системы государственного управления в стране формировался институт политического управления. Появилась политическая партия, в основу идеологии которой легли государственнические идеи. Созданная по инициативе и по воле высших лиц государства, эта партия быстро укрепилась и заняла доминирующее положение на политическом рынке. Обладающие тонким политическим чутьем губернаторы немедленно вошли в ее состав и возглавили региональные избирательные списки. «Единая Россия», опираясь на ресурс региональных лидеров, уверенно обрела статус партии власти, а губернаторы получили очередное политическое подкрепление, возвращая себе статус политических тяжеловесов.
На это усиление не могли не отреагировать мэры, один за другим они стали стекаться под знамена второй партии власти — партии «Справедливая Россия». Интуитивно ища защиты государства от «представителей государства» и лелея мысль о политическом реванше, мэры-«эсэры» стали выигрывать выборы там, где губернаторами были «единороссы». Страна в очередной раз оказалась на грани политического раскола, который готов был вылиться в противостояние «партии мэров» и «партии губернаторов».
Разгоравшаяся накануне думских выборов война была притушена общей консолидирующей задачей — необходимостью обеспечить выборы президента, но противоречия, на время загнанные в подполье, окончательно не разрешились, более того — ожидающиеся перемены в тактике государственного управления могут спровоцировать очередную эскалацию старого конфликта, и тогда перед государством, так же как и десяток лет назад, вновь встанет вопрос: управлять, следуя традициям римского сената, или продлить «вертикаль власти» до самого конца, насадив на нее местное самоуправление как экзотическую, но уж слишком беспокойную бабочку.
Евгений Семенов