09-09-28

Политика

Разделяй и властвуй

Если уж и вносить изменения в схему управления, то это должно касаться не только и даже не столько муниципалитетов, сколько областной власти. Губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев, приехав сюда, явно переоценил свои возможности. Он сконцентрировал в своих руках такую власть, которую не может использовать, как показывает практика, эффективно.

В последние восемь-девять лет в Нижего­род­ской области предпринимались попытки по-разному отстроить систему управления. Накануне губернаторских выборов 2001 года было принято решение разделить функции губернатора и руководителя регионального правительства. Губернатора Ивана Склярова хотели «подпереть» руководителем правительства Сергеем Обозовым. При этом делалась ссылка на то, что эта схема с успехом применяется в других регионах. Но главное было в другом: во-первых, Склярова хотели подстраховать на предмет эффективности управления, во-вторых, было желание усилить команду управленцев, сохранив преемственность в политике. Этот план был сорван из-за поражения Ивана Петровича на выборах летом 2001 года.

Победитель губернаторских выборов 2001 года Геннадий Ходырев вернулся к более традиционной схеме управления регионом, когда губернатор де-юре возглавляет и областное правительство, но его подпирают два разных по влиянию вице-губернатора. Один из них возглавляет администрацию губернатора (политический блок вопросов), а другой курирует практически всю экономику, за исключением, может быть, министерства финансов, которое напрямую подчиняется главе региона. То есть второй вице де-факто возглавлял правительство области.

В отличие от Склярова и Ходырева губернатор Валерий Шанцев сконцентрировал в своих руках всю полноту власти: и политическую, и экономическую. Он отказался от администрации губернатора во главе с вице. Вместо этого есть руководитель аппарата губернатора и правительства в ранге министра. Кроме этого, губернатора де-факто и де-юре возглавил правительство. Другое дело, что экономику он поблоково разделил между несколькими заместителями.

До 2009 года вопросов по системе управления не возникало. Считалось, что у нас функционирует новомодная, так называемая «московская» структура правительства. И она, мол, не требует коррекции.

Однако в начале 2009 года губернатор Валерий Шанцев инициативно внес некие изменения в структуру правительства Нижегородской области. Вице-губернатором был назначен Владимир Иванов. В отличие от бывшего вице-губернатора Виктора Клочая Иванов стал почти руководителем правительства. Но Валерий Шанцев официально его так и не объявил. Спустя несколько месяцев в структуре правительства возникло министерство внутренней политики. Новый министр Александр Цапин стал почти руководителем администрации губернатора. Но Валерий Шанцев официально его так не объявил. Таким образом, трэнд «губернатор, глава администрации губернатора, глава регионального правительства» очевиден, но эта схема не реализована. Губернатор вроде бы и поставил Цапину и Иванову соответствующие задачи, но полномочиями, как требуется, не наделил. Все находится в некоей полупозиции. Помимо Иванова, есть заместители губернатора Геннадий Суворов, Валерий Англичанинов и Владимир Лебедев, имеющие прямой выход на Шанцева. А в параллель Цапину находится руководитель аппарата Анатолий Силаев.

Психологически все объяснимо. Нижний Новгород, в котором раза в три меньше населения и раз в десять-пятнадцать меньше денег, чем в Москве, даже вместе с окрестностями представляется Шанцеву одной из префектур столицы по своим социально-экономическим параметрам. Разве он не справится с этим единолично?

Поэтому губернатор взял на себя функционал и главы администрации (политику), давая отдельные поручения соответствующим заместителям, и главы правительства (экономику).

Но когда случился кризис, Шанцев притормозил, видимо, не зная, какие поручения давать своим заместителям. Возникла идея координационного совета при губернаторе, где выявилось, что быстрее и лучше всех соображает в экстренной ситуации один из порученцев — Владимир Иванов. Что делает губернатор Нижегородской области? Он корректирует структуру под Ивано­ва, двигает его на ступеньку выше, но руководителем правительства не делает (иначе бы все поняли, что Шанцев в экономических воп­росах прячется за спину Иванова). Фактически это и произошло, но юридически, официально не оформлено.

Иванов сидит на хозяйстве, выполняя черновую работу. А Шанцев разрезает ленточки, ездит по районам на праздники и открытия объектов, горланит «В Нижний Новгород — это значит домой!», пытаясь понравиться населению, работает с федералами в Москве и с гостями в Нижнем Новгороде. Плюс к этому занимается личным пиаром в средствах массовой информации. А начиналось все с полного единоначалия…

Всем известно, как устроена федеральная власть. Президент, руководитель правительства (раньше был технический, сейчас полноправный), руководитель администрации президента (сильный при техническом главе кабинета министров и наоборот). Сейчас в муниципалитетах выстраивается схема власти, которую можно условно назвать двоецентрием: глава МСУ (председатель представительного органа власти) и глава администрации (сити-менеджер). В разных муниципалитетах эта схема будет работать по-разному в зависимости от влияния действующих глав, от единства или раздробленности местной элиты и прочих факторов.

Губернатор, в целях установления властной вертикали, заинтересован в схеме с сильным сити-менеджером (аналог премьер-министра) и слабым главой МСУ (аналог президента, который в иных странах сильнее премьера, а в других — слабее). Действующие главы из сильных территорий, как уже сообщалось, заинтересованы в обратном раскладе сил. Они хотят добиться подотчетности сити-менеджеров главам МСУ и контролировать представительные органы власти. В свою очередь влиять на «единороссовские» представительные органы хотят секретари местных политсоветов, которые где-то завязаны на глав МСУ, а где-то — на руководство областным политсоветом. Таким образом возникает сложная система муниципального управления на основе сдержек и противовесов.

И только на областном уровне система управления из-за неделания Валерия Шанцева поделиться властью остается де-юре командно-административной. В условиях личной неэффективности губернатора Нижегородской области, когда его некому поправить, это становится элементом риска. Что влияет, кстати, и на инвестиционную привлекательность нашего региона.

Судя по тому, как последовательно и упорно в Нижегородском кремле реорганизуют муниципальную власть, губернатор Валерий Шанцев и его окружение прекрасно понимают все нюансы этих раскладов сил. Вот только почему-то сам губернатор Нижегородской области не хочет играть по тем правилам, которые навязывает нижестоящим органам власти. Исходя из логики, которую Шанцев якобы проповедует, ему нужно было давно пойти на создание поста председателя правительства Нижегородской области с широкими полномочиями. Как это планировалось, например, в 2001 году. Ситуация 2009 года напоминает ту, что была восемь лет назад. Единоначалие а-ля Шанцев так же исчерпало себя, как в 2001 году исчерпало себя единоначалие а-ля Скляров. Неэффективность нынешнего нижегородского губернатора очевидна. Это понятно теперь и самому Шанцеву. Так почему же он в отношении себя не хочет в первую очередь изменить схему управления, чтобы она стала более эффективной?

Виктор Деменев