12-07-06

Политика

Федерализм в кавычках или без?

На конференции «К новой модели российского федерализма», которая прошла в Горбачёв-фонде в Москве, учёные пояснили, в чём состоят наиболее глубокие изъяны сложившейся системы взаимоотношений между центром и регионами в России.

В дискуссии прозвучала справедливая мысль о том, что в России есть спрос скорее на эффективное, чем на федеративное государство

К сожалению, федеральные власти не очень хорошо знакомы с научными походами в области федеративных отношений. Во-первых, как отметил Михаил Филиппов (Университет штата Нью-Йорк), учёным известно: чем больше критериев оценки подчинённых органов власти, тем слабее контроль над ними. Кремль же исходит из обратной логики — чем большие критериев оценки успешности губернаторов (их сейчас несколько сотен), тем легче ими манипулировать. Однако такая логика не работает, что отчасти и объясняет, почему многие федеральные программы не исполняются в регионах. Кроме того, заметил профессор Филиппов, если Кремль из всех критериев реально отдаёт приоритет одному — количество голосов, полученных партией власти на выборах, то это означает, что на другие критерии — включая социальные показатели — он будет закрывать глаза.

Во-вторых, чем больше источников, влияющих на выживание региональной элиты, тем меньше контроля над ней из центра. Эта закономерность вполне применима для России. Региональные элиты вынуждены ориентироваться не только на федеральный центр как на административный источник их власти, но и на финансово-промышленные группы, а теперь и на электорат как на источник голосов на выборах. Соответственно, контролировать региональные элиты Москве будет всё сложнее. Выход губернаторов из-под тотального контроля Кремля неизбежен, но этот процесс, вероятно, будет сопровождаться постепенным удалением губернаторов от федерального центра принятия решений: в регионах формируется множество вертикалей, и отнюдь не ко всем из них причастны губернаторы.

Федеральный центр должен приспосабливаться к сложившейся ситуации, но выглядит это пока очень хаотично. С одной стороны, как предположил Ростислав Туровский из МГУ, есть намёки на то, что Кремль, закрывая возможности для оппозиционных сил на губернаторских выборах, одновременно не будет противиться относительно конкурентным выборам на муниципальном уровне. Вероятно, в этой связи будет поставлена под сомнение и эффективность модели сити-менеджера. Тенденция эта не может не затронуть и Нижний.

С другой стороны, как показал Андрей Стародубцев (ВШЭ, Санкт-Петербург), с 2001 года в регионах постоянно увеличивается численность федеральных чиновников, призванных контролировать состояние дел на местах. Такую модель можно назвать «полицейским федерализмом». При этом Дмитрий Козак постоянно руководит каким-то процессом разграничения полномочий между центром и регионами. Однако передача полномочий сама по себе не обязательно ведёт к децентрализации, а уж тем более к демократизации — центр просто разгружает себя и нагружает регионы теми функциями, за которые никто в Москве не хочет отвечать. Переданные регионам и городам компетенции, не подкреплённые ресурсами, в жизненно важных сферах приводят к тому, что многие услуги вынуждены оплачивать сами граждане — за образование, медицину и т.д.

Николай Петров (Московский центр Карнеги) обратил внимание на другую тенденцию: 47 губернаторов, назначенных с 2005 года, — варяги. Горизонтальная ротация распространяется и на назначения прокуроров, руководителей МВД и ФСБ. Укоренённость сохраняется только на позициях региональных секретарей «Единой России». В последнее время усилилась выдвижение на региональные должности лоббистов от крупнейших корпораций. Вслед за Михаилом Рожанским (Центр независимых социальных исследований. Иркутск) можно предположить, что эти тенденции только усилят ощущение «внутренней колонизации», достаточно широко распространённое в регионах Сибири и Дальнего Востока.

В дискуссии прозвучала справедливая мысль о том, что в России есть спрос скорее на эффективное, чем на федеративное государство. Но наверное, требования восстановления принципов федерализма не звучали бы так остро, если бы центральная власть была для регионов примером рациональности и эффективности.

Андрей Макарычев